Le 3 février 2020, Rodrigo Maia, président de la Chambre des députés, a profité d'une séance solennelle pour exalter les travaux de la Congrès national.
"Le Congrès commence à occuper une place qui vous revient à juste titre, en tant qu'épicentre du débat et de la négociation autour de questions vitales pour le développement de notre pays".
Le discours de Maia n'a pas été fait pour rien: le législateur, ces dernières années, a assumé un rôle sans précédent dans la Nouvelle République. Les projets et les réformes qui affectent l'ensemble du pays sont intensément débattus et, souvent, approuvés indépendamment de l'action de l'exécutif.
Le protagonisme des lois, de l'exécutif au législatif
Dans le Brésil re-démocratisé, en vertu de la Constitution de 1988, l'exécutif dominait l'ordre du jour législatif. C'est, le gouvernement fédéral a créé la plupart des projets de loi et amendements constitutionnels en passant par la Chambre et le Sénat.
Selon les chercheurs Argelina et Figueiredo, dans un article qui a contribué à consolider les préceptes de la science politique brésilienne, l'exécutif avait une «Une prépondérance forte et marquée» sur «Un Congrès disposé à coopérer et à voter de manière disciplinée».
Cependant, ce scénario a changé récemment. La preuve en est le rôle central que le législateur a joué dans l'approbation de projets de grande portée, avec son propre programme de politique publique. Parmi eux, on peut citer les suivants.
Bien qu'elle ait été créée par le gouvernement fédéral, la réforme qui vise à réduire le déficit de la sécurité sociale a été approuvée en 2019, avec une solide performance de dirigeants et députés favorables, en particulier Rodrigo Maia. S'exprimant le jour du scrutin, le maire a de nouveau souligné le rôle de la législature dans la politique brésilienne et a pleuré lorsqu'il a été honoré par certains de ses pairs.
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Nouveau cadre juridique pour l'assainissement
Le projet de loi modifiant les règles de fourniture des services d'assainissement a été adopté au Congrès de 2018 à 2020, date à laquelle il a été définitivement approuvé par le Sénat et, peu après, sanctionné par Jair Bolsonaro. C'était un autre travail dont la législature était son principal agent.
Le fonds, créé en 2007, est chargé d'allouer des ressources à l'éducation de base. Il devait se terminer en 2020 et nécessitait une rénovation ou un remplacement. Sous la coordination du professeur adjoint Dorinha (DEM-GO), mais avec la collaboration de plusieurs noms de différentes parties, le nouveau Fundeb a obtenu son approbation fin juillet. Le gouvernement Bolsonaro n'a été impliqué dans la phase finale du processus que par l'intermédiaire de Paulo Guedes, ministre de l'Économie, et a eu peu d'influence sur le projet.
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Mesures contre Covid-19
En juillet, le journal O Estado de S. Paulo a fait le bilan des mesures prises pour lutter contre la pandémie. Les données montrent que 92% d'entre eux ont été rédigés par la Chambre ou le Sénat, tandis qu'un seul a été proposé par l'exécutif. Des projets tels que l'aide financière aux États et aux municipalités et la diffusion de la télémédecine pour aider les patients atteints de Covid-19 ont été approuvés.
Une autre mesure de lutte contre la pandémie qui avait la marque du Congrès était l'aide d'urgence aux travailleurs informels. C'est un exemple emblématique, car il a montré le pouvoir des maisons à façonner les politiques publiques. Le gouvernement fédéral a proposé une aide de 200 R $, mais le montant approuvé était de 500 R $. Avant la fin du vote, le gouvernement a proposé une augmentation à 600 R $, afin de minimiser la défaite subie dans ce différend.
L'action mise en évidence dans les lois de grande portée et d'impact sur la société brésilienne n'a pas commencé récemment. Les années précédentes, les parlementaires étaient auteurs de projets qui ont donné lieu, par exemple, à la Système de consortium (2008), une Politique nationale sur le changement climatique (2008), à Statut de l'égalité raciale (2010) et le Politique nationale d'irrigation (2013).
Les chiffres parlent aussi
La bonne performance du Congrès devient plus claire quand on regarde les chiffres concernant la production législative au Brésil.
2019 a été l'année où la Chambre a fait le plus de propositions de création ou de modification de lois: il y a eu, au total, 5680 projets soumis par des députés. Le record précédent était en 2015: 4729 projets.
Le chercheur Acir Almeida, de l'Ipea (Institut de recherche économique appliquée), dans l'article «Processus législatif: changements récents et défis», a également fait une étude approfondie sur le sujet.
Son enquête montre qu'en 1989, l'exécutif était l'auteur de 60% des lois créées. A partir de 2005, il y a eu une baisse progressive de ce pourcentage, qui a atteint 30% en 2014, dernière année analysée dans l'étude. La tendance est indiquée par la ligne rouge dans le graphique ci-dessous.
(Reproduction du tableau contenu dans l'article «Processus législatif: changements récents et défis», par Acir Almeida. Cliquez ici pour accéder à l'article complet)
En revanche, la productivité des députés et des sénateurs, en ce qui concerne la proposition de projets de loi, a considérablement augmenté au cours de la période, comme le montre le graphique ci-dessus.
De plus, le taux d'approbation des projets créés par les parlementaires a également beaucoup augmenté: sur la période analysée, ce taux est passé de 38,4% à 80,9%. Autrement dit, en plus de proposer plus de lois, ces parlementaires avaient plus Succès dans vos sondages.
Ces dernières années, les perspectives ont peu changé. En 2018, l'exécutif a créé un tiers des propositions devenues loi. En 2019, 21% des projets votés ont été rédigés.
Qu'est-ce qui explique le rôle du Congrès?
Si la plus grande participation du Congrès à l'élaboration des lois au Brésil peut être observée de différentes manières, il est nécessaire de comprendre pourquoi cela se produit. Certaines hypothèses peuvent être énumérées.
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Le plus long chemin pour les projets exécutifs
Les présidents de la République ont le droit d'utiliser deux outils pour accélérer le traitement des propositions les intéressant: mesures provisoires C'est le régime d'urgence.
Les mesures provisoires sont des règles qui, lorsqu'elles sont présentées, deviennent loi automatiquement, en cours d'analyse par le Congrès, qui peut les approuver ou les rejeter. Le régime d'urgence oblige le Congrès à voter sur un projet spécifique en plénière dans un délai maximum de 45 jours – si cela n'est pas fait, il est empêché de délibérer sur d'autres sujets.
Les deux instruments servent de «raccourci» dans le traitement des projets. Les députés n'ont pas besoin de passer par l'analyse des commissions permanentes de la Chambre et du Sénat, mais uniquement des commissions spéciales pour ce type de projet. La demande d'urgence conduit à un vote en plénière sans qu'il soit nécessaire d'apprécier les commissions.
Le pourcentage de députés édités par les présidents est resté stable, tandis que celui des demandes urgentes a diminué de moitié (de 28,7% à 13,8%). En conséquence, davantage de projets d'origine présidentielle ont dû passer par le processus ordinaire, c'est-à-dire sans ces «raccourcis».
Entre 1995 et 2002, 19,4% des factures de l'exécutif a suivi la procédure normale. Entre 2007 et 2014, ce pourcentage est passé à 36,6%. En bref: l'exécutif a dû parcourir plus souvent le chemin le plus long, ce qui entrave sa réussite dans la recherche des approbations.
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Difficultés à créer des bases de soutien
Le jeu politique fait également allusion à la baisse de la participation de l'exécutif aux lois adoptées.
Les présidents Lula et Dilma Rousseff, centre-gauche, a dû s'allier avec les partis de centre-droit pour composer leurs bases de soutien au Congrès. Ces coalitions plus hétérogènes ont réduit le taux de réussite du gouvernement fédéral dans l'approbation de ses projets.
Déjà Michel Temer il a eu une courte présidence et a été fortement affecté par des scandales de corruption et des accusations criminelles. Avec une faible popularité, il a vu sa capacité à attirer des alliés diminuée, ce qui a même empêché l'approbation de sa proposition de réforme des retraites.
Jair Bolsonaro, quant à lui, a passé pratiquement la première année et demie de son mandat sans base de soutien formelle, opposé aux négociations utilisées par ses prédécesseurs. En conséquence, ses relations avec le Congrès étaient plus distantes et plus troublées par rapport au début du mandat des autres présidents.
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Fragmentation du parti
Le nombre élevé de partis ayant des sièges à la Chambre des députés et au Sénat fédéral est un facteur qui empêche la formation de coalitions par l'exécutif, car il est nécessaire de négocier avec plus de légendes. Et cette fragmentation s'est accrue depuis la redémocratisation.
En 1989, il y avait 19 parties avec représentation à la Chambre; ce nombre est passé à 30 en 2018. Cette année-là, les trois légendes avec les sièges les plus importants représentaient 46,9% du nombre total de députés; en 2018, ils n'étaient responsables que de 28,2% des sièges.
Ce panorama permet d'expliquer le point précédent: former une base de soutien au Congrès est devenu une tâche plus compliquée pour l'Exécutif, quel que soit le responsable de ce pouvoir.
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RÉFÉRENCES
Acir Almeida – Processus législatif: changements récents et défis
Consultant juridique – En dix ans, la fabrique de droit a quitté la branche exécutive pour se rendre au Congrès
F. Limongi et A. Figueiredo: les bases institutionnelles du présidentialisme de coalition
IPEA – Le Congrès légifère davantage
Poder 360 – La Chambre des députés enregistre le bilan 2019 des projets présentés
Politiser! – Bolsonaro et le Congrès en 2019: 5 données pour comprendre la relation
