Les 478 représentants brésiliens ne se sont pas tous rendus à Glasgow pour négocier un accord entre les pays. Dans un méga-événement avec 39 509 participants du monde entier, 197 pays représentés, la COP est un lieu stratégique pour diffuser des idées qui peuvent influencer plus tard le cours des principales négociations menées par les diplomates.
Bien que le président Bolsonaro n’y ait pas assisté, trois ministres d’État, 13 gouverneurs, 9 sénateurs et 19 députés étaient présents. La participation des États et des municipalités a augmenté rapidement ces dernières années. Au cours de la période 2010-2015, les participants liés aux entités infranationales représentaient en moyenne 11 % de la délégation brésilienne. De 2016 à 2019, ce pourcentage est passé à 25 % et, à la COP26, il correspond à près de la moitié de la délégation.
Lors d’un événement censé être « la COP la plus inclusive de l’histoire », cependant, une absence a attiré plus d’attention que celle de Bolsonaro : dans la délégation officielle brésilienne, il n’y avait aucun membre de la société civile.
Traditionnellement, le Brésil envoie de grandes délégations aux COP climat, comme cela s’est produit cette année. Depuis les années 1990, les délégations brésiliennes ont été parmi les plus importantes à la conférence, dépassant souvent les 200 participants. Le record était en 2009, à Copenhague, lorsque le Brésil a emmené 572 représentants à ce qui, jusqu’à cette année, avait été la plus grande COP de l’histoire.
En général, cependant, ces délégations sont largement ouvertes à la participation d’ONG et de mouvements sociaux. Entre 2000 et 2018, en moyenne 17 % des participants de la délégation brésilienne venaient d’universités, d’ONG, de mouvements sociaux ou de syndicats, tandis que 14 % étaient liés à des entreprises ou des entités sectorielles.
Lors de la première COP sous le gouvernement Bolsonaro, Itamaraty a cessé d’accréditer les membres de la société civile. Selon le ministère, les délégations suivraient un nouveau critère, se limitant aux membres du gouvernement. Le secteur privé et la société civile seraient alors invités à contacter l’organisation de la conférence elle-même pour participer en tant qu’observateurs, ce qui implique un processus plus complexe et bureaucratique.
En effet, 80 % des représentants brésiliens à la COP26 étaient liés à des organismes officiels, notamment le gouvernement fédéral, les États, les municipalités et le Congrès. Cependant, outre des diplomates et des fonctionnaires, la liste des délégués brésiliens à la COP26 comprenait des hommes d’affaires de différents secteurs, ainsi que des premières dames. Si les négociations sont principalement menées par des diplomates, pourquoi la composition de la délégation brésilienne est-elle pertinente ?
L’inclusion dans la délégation officielle facilite l’accès de ces organisations à l’événement. Le badge officiel du Brésil permet, par exemple, aux ONG de suivre les négociations entre les pays dans des salles fermées aux observateurs. De cette façon, il est plus facile de maintenir des contacts informels avec les négociateurs du Brésil et d’autres pays, en supervisant et en influençant le processus. En plus des événements parallèles, qui renforcent les liens entre la communauté impliquée dans l’agenda climat et contribuent à la qualification des politiques publiques et des études scientifiques, la société civile apporte des informations et compétence qui ne sont pas toujours à la disposition du gouvernement.
Les entreprises et les organisations sectorielles, par exemple, peuvent évaluer les implications d’une proposition donnée pour la compétitivité des produits brésiliens. Les ONG et les mouvements sociaux, à leur tour, peuvent mettre en évidence les implications des mesures pour des secteurs spécifiques de la population et pour la résolution du problème lui-même. Même s’ils n’aident pas à négocier directement les textes et les détails des accords, lorsque ces acteurs suivent les discussions, il est plus facile pour les diplomates brésiliens de se positionner plus finement au regard des intérêts du pays.
La présence de représentants des communautés directement affectées par le changement climatique, telles que les peuples autochtones et les communautés traditionnelles, à son tour, confère plus de légitimité à la position brésilienne. En plus de dynamiser les engagements du pays, en traitant directement des politiques au niveau local, ils facilitent l’identification des problèmes et des solutions, contribuant à la qualité des accords. La présence d’une société civile qualifiée et active est donc un grand atout pour le Brésil dans les COP.
Dans le sens inverse, le gouvernement considère la société civile comme un « ennemi interne », comme en témoignent la tentative d’intimidation subie par le leader indigène Txai Suruí à l’ouverture de la COP26 et la présence d’agents Abin chargés de surveiller les ONG lors de la COP25. Ce type de posture conduit à un affaiblissement de la capacité de négociation du Brésil, en plus d’accentuer le manque de prestige du Brésil. En effet, même si le Brésil a été très actif dans les négociations et a cédé sur des positions historiques pour lesquelles il a été critiqué par les écologistes, l’image du gouvernement est encore plus ébranlée à la COP.
Cela est évident lorsque nous regardons la performance brésilienne dans les événements parallèles de la conférence. Selon les rapports des participants, le pavillon officiel brésilien de l’événement, parrainé par les confédérations de l’industrie et de l’agro-industrie, était vide la plupart du temps. D’autre part, le Brazil Climate Hub, stand organisé par la société civile, a mobilisé un large public, présentant des études, des débats, et même accueillant une cérémonie de signature d’accord entre les gouverneurs d’Amazon et des entreprises internationales. Dans une compétition entre un gouvernement qui « montre le vrai Brésil » en cachant des données et une société qui demande plus d’ambition, la représentation officielle s’affaiblit.
Il est vrai que, comme le prétend le gouvernement, avec sa vaste couverture forestière, le Brésil est un acteur clé en matière d’environnement. Face à la société civile, cependant, toute revendication légitime, même consensuelle, perd de sa force. C’est le cas de la demande de financement pour la préservation, qui finit par être perçue comme du chantage. Dans le passé, face à des différends internationaux, tels que la rupture de brevets sur des médicaments contre le SIDA, le soutien d’une coalition globale et représentative au niveau national était essentiel pour le succès brésilien. Si le Brésil veut influencer la construction de normes internationales et contribuer à l’agenda climatique mondial, il doit cesser de lutter contre lui-même.
